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Vergleich der Wahlprogramme: Kohleausstieg

In der Rubrik “Vergleich der Wahlprogramme” liefern wir Ihnen eine Übersicht über die klimapolitischen Positionen der wichtigsten Parteien bei der Bundestagswahl 2017. Hier finden Sie eine Zusammenfassung zum Thema Kohleausstieg.

Im Jahr 2015 machte die Braunkohle einen Anteil von 21,7 Prozent der gesamten CO2-Emissionen Deutschlands aus, die Steinkohle 18,7 Prozent. Laut neuesten Statistiken des Umweltbundesamts für das Jahr 2016 sind die CO2-Emissionen aus Braun- und Steinkohle zwischen 2015 und 2016 zwar leicht gesunken, verharren aber beinahe unverändert auf einem hohen Niveau (siehe Tabelle 1). Betrachtet man nur die CO2-Emissionen der Stromerzeugung, entfallen 20,1 Prozent auf die Stromerzeugung aus Braunkohle und 12,0 Prozent auf Steinkohle-Strom. Zusammen ergibt dies 32,1 Prozent der Gesamtemissionen – verglichen mit 39,4 Prozent aus der gesamten Stromerzeugung.

Um Deutschlands Klimaziele einhalten zu können, fordern Umweltverbände vor diesem Hintergrund den Ausstieg aus der Stromerzeugung aus Kohle. Die jüngeren Entwicklungen im Energiemarkt zeichnen jedoch ein anderes Bild: So wurden in Deutschland zwischen 2009 und 2016 noch 17 weitere Kohlekraftwerke mit einer Leistung von insgesamt knapp 10 Gigawatt in Betrieb genommen. Außerdem hat die Bundesregierung eine mögliche Entscheidung zum Kohleausstieg und die Einrichtung einer dazugehörigen Kohlekommission auf die kommende Legislaturperiode verlegt. Im Kern stehen dem Kohleausstieg das Argument der Arbeitsplätze in der Stein- und Braunkohlen-Branche und das Argument der Energieversorgungssicherheit bzw. des Strompreisanstiegs entgegen. Es wird oft argumentiert, dass staatliche Eingriffe zusätzlich zum europäischen Emissionshandelssystem nicht notwendig seien.

Tabelle 1. CO2 Emissionen in Deutschland – Schätzungen für das Jahr 2016 (Umweltbundesamt, 2017a)

Beim Thema Kohleausstieg sind in den Wahlprogrammen klare politische Positionen entsprechend politischer Grundwerte und Interessensvertretungen erkennbar. Die Linke und die Grünen sprechen sich für den Kohleausstieg aus. Die großen Parteien, SPD und CDU sprechen zwar vom Strukturwandel in Braunkohleregionen, treffen aber keine klare Aussage dazu, ob und wenn ja, wie dieser Wandel politisch beschleunigt werden soll, sondern verweisen hier vor allem auf möglicherweise betroffene Arbeitnehmer. Die FDP stellt einen Kohleausstieg dagegen als regulatorischen Eingriff in den Strommarkt dar und plädiert für eine ausschließliche Emissionsreduzierung bei Kraftwerken durch den europäischen Emissionshandelssystem (EU-ETS). Gleichzeitig schlägt die FDP keine Lösung für das Problem der niedrigen Zertifikatspreise auf dem EU-ETS vor, der die Lenkungswirkung des Emissionshandels beinahe inexistent macht.

Die Grünen fordern einen Kohleausstieg bis 2030. Als ersten Schritt fordern sie, unverzüglich die „20 dreckigsten Kohlekraftwerke von Netz zu nehmen“. Sie legen einen konkreten Kohleausstiegsfahrplan vor (Die Grünen, 2017). In dem Fahrplan beschreiben die Grünen, dass sie zunächst einen Dialog zum Thema Kohleausstieg initiieren möchten, dann den Kohleausstieg politisch beschließen und durch eine Kommission politisch begleiten wollen und schließlich das Bundesbergbaugesetz so reformieren wollen, dass keine neuen Tagebaue mehr erschlossen werden können. Danach planen die Grünen CO2-Budgets für fossile Kraftwerke festzulegen und die Privilegien der Kohleindustrie im Immissionsschutzrecht aufzuheben. Die Grünen fordern auch, dass die Rückstellungen, welche Braunkohleunternehmen angelegt haben um Rekultivierungs- und Nachfolgelastenkosten zu tragen, in einer öffentlich-rechtlichen Stiftung sicher gestellt werden sollen, damit die Allgemeinheit diese Kosten nicht übernehmen muss. Als Teil des Ausstiegsfahrplans fordern die Grünen auch, einen Fonds aufzusetzen, der erlaubt den Strukturwandel in den Regionen sozialverträglich zu gestalten. Begleitend zum Kohleausstieg fordern die Grünen, den Emissionshandel wieder wirksam zu machen und die durch den Kohleausstieg frei werdenden Zertifikate vom Markt zu nehmen. Die Grünen schlagen auch vor, dass Deutschland gemeinsam mit Frankreich einen Mindestpreis von 20 Euro pro Tonne für Emissionszertifikate des europäischen Emissionshandels einführt.

Die Linke trifft auch eine konkrete Aussage zu dem Thema. Die Partei fordert in ihrem Wahlprogramm einen „sozial abgefederten Ausstieg“ aus der Kohleverstromung und fordert – ähnlich wie die Grünen – eine Reform des Bundesbergbaugesetzes, um die Interessen der Energiekonzerne weniger zu bevorteilen und stattdessen Bürgerinnen und Bürgern ein Informations- und Klagerecht zu bieten. Dieser Ausstieg soll 2018 beginnen und bis 2035 durchgeführt werden. Die Linke betont auch, dass eine dezentralere Stromversorgung durch erneuerbare Energien, sowie ein Ausbau der Speichersysteme den Vorteil hätten, dass ein deutlich geringerer Netzausbau erforderlich wäre. Die Linke schlägt ebenfalls vor, einen Fonds von über 250 Millionen Euro für soziale Absicherung der Bergbau Belegschaft zu schaffen. Wie dieser Fonds finanziert werden soll, wird nicht diskutiert. Trotz dieser ambitionierten Ziele auf Bundesebene, hat die Linke in Koalition mit der SPD jedoch im Land Brandenburg gerade ihre ambitionierten Klimaziele aufgegeben (Süddeutsche Zeitung, 2017).

Die SDP und die Union fordern, den Strukturwandel in den Braunkohlegebieten sozialverträglich zu gestalten. Die SPD schreibt dies, ohne dabei einen expliziten Grund für den Strukturwandel zu nennen. Die Union spricht nur langfristig von einem Ausstieg aus der Braunkohle „der langfristige Ausstieg aus der Braunkohle muss parallel zu einer konkreten neuen Strukturentwicklung verlaufen“. Im letzten Koalitionsvertrag zwischen SPD und Union schrieben die beiden Parteien aber „Die konventionellen Kraftwerke (Braunkohle, Steinkohle, Gas) als Teil des nationalen Energiemixes sind auf absehbare Zeit unverzichtbar“. Hierfür hatte sich das IGBCE Mitglied und SPD Politiker Ulrich Freese in den Koalitionsverhandlungen eingesetzt (Spiegel, 2013). In der vergangenen Legislaturperiode wurde der Kohleausstieg zunächst im von Umweltministerin Barbara Hendricks vorgelegten Entwurf für den Klimaschutzplan 2050 erwähnt, doch eine parteiinterne Auseinandersetzung mit dem damaligen Wirtschaftsminister Siegmar Gabriel führte zur Streichung des Vorschlags (Süddeutsche Zeitung, 2016). Die Koalition hat vorgeschlagen, ab 2018 eine Kohlekommission im Bundeswirtschaftsministerium einzurichten, die über den Ausstieg aus der Kohle nachdenkt. In Nordrhein-Westphalen hat die neue CDU/FDP Regierung in ihrem Koalitionsvertrag beschlossen, dass Braun- und Steinkohle „auf absehbare Zeit noch unverzichtbar“ seien. Außerdem hat die Koalition mit der Vorgabe, dass keine neuen Windkraftwerke näher als 1500 Meter an Wohngebieten gebaut werden dürfen, den Ausbau erneuerbarer Energien in NRW deutlich gebremst (CDU/FDP, 2017).

Die FDP bezieht nicht explizit Stellung zum Kohleausstieg, spricht sich aber gegen einen „planwirtschaftlichen Ansatz“ zur Klimapolitik aus und kritisiert, dass durch so einen Ansatz die „Kosten aus dem Ruder laufen, ohne dass es zu angemessenen Erfolgen kommt“. Außerdem schreibt sie, dass sie „nationale Alleingänge“ (wie einen deutschen Kohleausstieg) in der Klimapolitik ablehnt und sich für einen globalen Emissionshandel einsetzen möchte. Die Partei betont außerdem, dass sie auf „unnötige Markteingriffe verzichten möchte“. Die FDP schlägt vor, den europäischen Emissionshandel EU-ETS als „zentrales Steuerungselement im Klimawandel“ zu nutzen. Der europäische Emissionshandel war bei der Einführung als Steuerungsinstrument gedacht, das zu Investitionen in emissionsarme Technologien führen sollte. Durch den stetigen Preisverfall der Zertifikate entfaltete das Politikinstrument diese Wirkung jedoch bislang nicht wie geplant. Diese Tatsache spielt im Wahlprogramm der FDP keine Rolle. So schreibt die FDP auch „Gleichzeitig lehnen wir Eingriffe in die Preisbildung am Markt für Emissionszertifikate wie etwa Mindestpreise ab“. Somit kann man annehmen, dass die Reduktion von Emissionen aus der Energiewirtschaft in nächster Zeit für die FDP keine politische Priorität darstellt, Sie schlägt weder politische Instrumente vor, die erlauben würden, dieses Ziel zu erreichen, noch eine glaubwürdige Reformstrategie für den EU-ETS.

Die AfD schreibt in ihrem Wahlprogramm, dass sie in nächster Zeit nicht auf die Nutzung von Kohlekraftwerken verzichten möchte. Ferner möchte die AfD Kernkraftwerke nicht vor dem Ende ihrer Nutzungsdauer vom Netz nehmen. Da die AfD außerdem schreibt, dass sie das Projekt der Dekarbonisierung der Bundesregierung beenden möchte und den Klimaschutzplan 2050 der Regierung aufheben möchte, ist zu erwarten, dass die Partei versuchen wird, einen möglichen verfrühten Ausstieg aus der Kohleverstromung zu verhindern.

Bei der Entscheidung, ob und wenn ja ab wann Deutschland keine Kohlkraftwerke mehr zur Stromversorgung nutzt, spielen insbesondere die Arbeitsplätze und die Versorgungssicherheit eine wichtige Rolle. Das Ausstiegsdatum beeinflusst außerdem inwiefern Arbeitsplätze und Versorgungssicherheit gefährdet sind.

Arbeitsplätze in der deutschen Kohlebranche

Betrachtet man die tatsächliche Zahl der Beschäftigten in der Kohleindustrie, so erstaunt es zunächst, dass das Argument eine so große Bedeutung hat. Der deutsche Braun- und Steinkohlesektor befindet sich historisch betrachtet schon in einer längeren Phase der strukturellen Transformation (siehe Grafik 1). Während 1957 noch 607.349 Menschen im Steinkohlekraftwerken und im Bergbau arbeiteten und 145.672 Menschen im Braunkohlebergbau in Deutschland arbeiteten (DEBRIV, 2016), arbeiteten im Jahr 2016 nur noch 19.852 Menschen in Deutschland in der Braunkohle und 7480 Menschen in der Steinkohle (Statistik der Kohlewirtschaft, 2016).

Grafik 1: Rückgang der Beschäftigtenzahlen im Braun- und Steinkohlebergbau und Kraftwerken, basierend auf den Daten des Vereins der Statistik für Kohlewirtschaft (2017). Nach der Wende brach dann die wirtschaftliche Förderung der Braunkohle in der früheren DDR zusammen, was den plötzlichen Rückgang der Beschäftigtenzahl dort erklärt. Bemerkung zur Braunkohlegrafik: Für die Jahre 1990-2002 gibt es nur Daten, die die Beschäftigten in Braunkohlekraftwerken der allgemeinen Versorgung nicht mit berücksichtigen. Die Daten für das Jahr 2008 sind aufgrund von Neustrukturierungen in den Revieren Helmstedt und Lausitz nicht mit den Vorjahren vergleichbar.

Man muss diese Zahlen in Perspektive rücken um sie besser zu verstehen. Zunächst einmal ist zu beachten, dass durch das Steinkohlefinanzierungsgesetz (BGBl. I S. 3086) bereits im Jahr 2007 politisch beschlossen wurde, den Steinkohleabbau nicht mehr zu subventionieren. Die im Jahr 2016 noch im Steinkohlebergbau „unter Tage“ 595 bestehenden Arbeitsplätze, fallen also ohnehin ab 2018 weg, oder werden durch andere Aufgaben ersetzt.

Dazu muss noch berücksichtig werden, dass laut einer Studie der Gruppe Arepo Consulting (2016) 3.222 der Angestellten im Braunkohlebergbau zwischen 55 und 65 Jahre alt sind und damit in absehbarer Zeit in Rente gehen werden. Der Kohleausstieg wird auch nach optimistischeren Schätzungen kaum vollkommen innerhalb der nächsten 10 Jahre abgewickelt werden. Wenn man die Arbeitsplätze der Menschen die in Rente gehen und Beschäftigte „Unter Tage“ abzieht, bleiben insgesamt 23.515 Arbeitsplätze die durch einen Kohleausstieg verloren gehen würden. Als im Jahr 2012 die Drogeriemarktkette Schlecker bankrott gegangen ist, haben 27.000 Angestellte ihren Arbeitsplatz verloren und schon ein Jahr später hatten 49 Prozent der Angestellten einen anderen Arbeitsplatz gefunden (Die Zeit, 2013). Auch wenn solche Umstrukturierungen eine Herausforderung darstellen, wäre der Kohleausstieg in Deutschland weitaus nicht die größte Herausforderung dieser Art.

Im Vergleich arbeiteten in der erneuerbaren Energien Branche bereits im Jahr 2015 laut Bundeswirtschaftsministerium (2016) 330.000 Beschäftigte. Trotzdem muss aber berücksichtigt werden, dass insbesondere Strukturschwache Regionen, wie die Lausitz, lokal stark von einer Schließung der Kraftwerke betroffen wären und sozialverträglich Pläne mit Investitionen in Umschulungsmaßnahmen notwendig bei einem politisch geplanten Kohleausstieg notwendig wären. Nach anfänglich heftiger Kritik an der Idee eines politisch geplanten Kohleausstiegs, kam die Gewerkschaft Verdi (2016) nach einem Gutachten im Jahr 2016 zu dem Fazit, dass es möglich wäre den Kohleausstieg sozialverträglich zu gestalten und rechnet aus, dass dies mit Kosten zwischen 115 und 499 Millionen Euro verbunden wäre.

Versorgungssicherheit und Kohleausstieg

Die Braunkohle machte im Jahr 2016 23,1 Prozent und Steinkohle einen Anteil 17,2 Prozent der deutschen Bruttostromerzeugung aus (BMWi, 2017). Diese 40 Prozent der gesamten Energiemenge müssen im Falle eines Kohleausstiegs nach und nach durch andere Energieträger wie Sonne, Wind, Biomasse oder Gas ersetzt werden. Da Angebot und Nachfrage im Stromsektor immer im Gleichgewicht sein muss, geht es beim Thema Versorgungssicherheit neben Energiebereitstellung auch um die Bereitstellung von gesicherter Leistung. Diese kann entweder durch Nachfragesteuerung, Speicher, Netze oder regelbare Kraftwerke zur Verfügung gestellt werden. Im Falle eines Kohleausstiegs stellt sich folglich die Frage, wie die regelbare Leistung der Kohlekraftwerke durch andere Anbieter von gesicherter Leistung ersetzt werden kann. Laut einer Studie von Energy Brain Pool (2017) kann bei einem Kohleausstieg bis 2030 die Energie durch andere Kraftwerke, vorwiegend Sonne und Wind und zu einem geringeren Anteil Gas ersetzt werden. Die gesicherte Leistung wird u.a. durch neue Gas- und Biomassekraftwerke sowie Lastmanagement und Netze bereitgestellt. Auch andere Studien kommen zu ähnlichen Ergebnissen (Prognos und Öko-Institut, 2017; ewi ER&S, 2016). Bei der Debatte um Versorgungssicherheit ist es folglich wichtig festzustellen, dass es weniger um das ob geht, sondern eher um die Fragen wann und zu welchem Preis die gesicherte Leistung durch andere Kraftwerke zur Verfügung gestellt werden kann - denn notfalls können immer sogenannte Peak-Gaskraftwerke für die Leistungsabsicherung gebaut werden. Eine sich daran anschließende Frage ist dann, wie das Strommarktdesign gestaltet werden muss, dass tatsächlich genügend in die notwendigen Kapazitäten investiert wird.

Ausstiegsdatum

Die Frage, wann der Kohleausstieg abgeschlossen sein soll, hat direkte Auswirkungen auf die Arbeitsmarkt-, Versorgungssicherheits- und Kostenfrage. Unterschiedliche Akteure in der Debatte schlagen hierzu unterschiedliche Zeitpunkte vor. Während eine Greenpeace Studie (2016) 2025 als Zieljahr für den Kohleausstieg vorschlägt, schlagen Climate Analytics (2017) und das Fraunhofer ISI und Öko-Institut (2015) das Jahr 2030 vor. Der WWF (2017) schlägt in einer Studie das Jahr 2035 vor. Studien der Agora Energiewende (2016) und des Instituts für Zukunftsenergie und Stoffstromsysteme (IZES, 2015) schlagen das Jahr 2040 als Kohleausstiegsdatum vor. Laut Befürwortern eines Kohleausstiegs muss das Ausstiegsdatum politisch beschlossen werden, um die sekundären Effekte des Kohleausstiegs politisch abzufedern und planbar zu machen.

Ökonomische Debatte über den Kohleausstieg

Viele Klimaökonomen raten, einen Kohleausstieg über Preissignale, also beispielsweise eine CO2-Steuer oder Zertifikate einzuleiten, anstatt diesen gesetzlich oder regulatorisch zu verordnen (Edenhofer und Jakob, 2017). Zu diesem Ergebnis kommt auch der fünfte Sachstandsberichts des Internationale Klimarats (Kolstad, 2014), in welchem regulatorische und preisbasierte Ansätze zur Emissionsminderung verglichen werden. In dem Bericht wird betont, dass in den meisten Fällen Preisinstrumente die ökonomisch effizientere Lösung darstellen.

Edenhofer und Jakob (2017) argumentieren auch, dass durch einen deutschen Kohleausstieg Zertifikate auf dem europäischen Emissionshandel günstiger zur Verfügung stünden und dadurch für einen Anstieg der Emissionen in anderen europäischen Ländern sorgen könnten. Sie bezweifeln, dass alle EU-Mitgliedsstaaten einverstanden wären, wenn sich – wie es die Grünen vorschlagen – Länder mit ambitionierter Klimapolitik dazu entscheiden würden, frei werdende Zertifikate vom Markt zu kaufen. Die Schwedische Ministerin für internationale Entwicklungszusammenarbeit und Klima, Isabella Lövin, hat jedoch schon angekündigt, dass Schweden ab 2018 jährlich Zertifikate im Wert von 30 Millionen Euro kaufen wird (Bloomberg, 2016). Mit der richtigen politischen Strategie scheint es also entweder derzeit schon möglich zu sein oder es wird auf eine Umsetzbarkeit hingearbeitet.

Dass Kohle weltweit in der Stromerzeugung stark verwendet wird, hängt neben ihren günstigen Preisen mit vielen anderen wirtschaftlichen und politischen Faktoren zusammen – auch mit Subventionen. Das Umweltbundesamt (2017b) hat berechnet, dass die Steinkohle in Deutschland im Jahr 2012 direkt mit 1.732 Millionen Euro subventioniert worden ist und die Braunkohle mit mindestens 304 Millionen Euro. Die Steinkohlesubventionen umfassen dabei v.a. Zuschüsse, um die deutsche Steinkohle gegenüber Importkohle wettbewerbsfähig zu machen. Jedoch ist ein Ende der Steinkohlesubventionen bis 2018 festgelegt worden (UBA 2017b). Die Braunkohlesubventionen entfallen hauptsächlich auf den Verzicht der Erhebung von Bodenschätzeförderabgabe und Wasserentnahmeentgelten durch die Bundesländer. Insgesamt schätzte das Umweltbundesamt die umweltschädlichen Subventionen in Deutschland im Jahr 2012 auf 57 Milliarden Euro (UBA 2017b).

Die Ökonomin und Professorin für Energiewirtschaft Prof. Claudia Kemfert des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) argumentiert für einen regulatorisch beschlossenen Kohleausstieg in Deutschland. Frau Kemfert argumentiert, dass es aufgrund der parallel existierenden Stromversorgung durch erneuerbare Energien und konventionelle Grundlastkraftwerken ein Überangebot und damit einen Preiszerfall auf dem Strommarkt gibt. Den Anbietern von Erneuerbaren werden durch das EEG stabile Einspeisevergütungen angeboten und die Konsumenten fördern durch die EEG-Umlage die Differenz zwischen Einspeisevergütung und Strommarktpreisen. Wenn aber „zu viel“ Strom eingespeist wird, wird dadurch der Strompreis gedrückt, sodass die Konsumenten unnötig hohe Beträge für die Einspeisevergütungen aufbringen müssen. Ein regulatorisch beschlossener Kohleausstieg könnte helfen, argumentiert Prof. Kemfert, diesen Fehler zu beheben.

Fazit

Sollen die bestehenden deutschen Klimaziele von 2007 und das Pariser Klimaabkommen von 2015 eingehalten werden, wird die Kohle schnell aus dem Markt gehen müssen. Dies kann entweder durch marktwirtschaftliche Instrumente erreicht werden, wie beispielsweise einen ausreichend hohen Zertifikatspreis im Emissionshandelssystem, oder durch einen festgelegten Kohleausstiegspfad mit Strukturwandelförderung. Politisch stellt sich bei der marktwirtschaftlichen Lösung die Frage, wie und ob der auch dann notwendige Strukturwandel sozialverträglich gestaltet werden kann, falls bei dessen Organisation zunächst der Markt treibend ist. Befürworter eines geplanten Kohleausstiegfahrplans befürchten, dass der Strukturwandel in den betroffenen Regionen bei einem rein marktwirtschaftlichen Ansatz nicht sozialverträglich umgesetzt wird.




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